(Questo articolo è stato originariamente pubblicato da EuVisions .)

Alla fine di maggio 2018, la Commissione Europea ha pubblicato un memorandum esplicativo che chiarificava alcune implicazioni finanziarie della recente comunicazione sul Quadro finanziario pluriennale (QFP) 2021-2027. Il QFP è la prospettiva finanziaria che stabilisce il bilancio annuale dell’UE per un periodo di almeno 5 anni. L’UE dipende per la maggior parte dai contributi finanziari degli stati membri, che non sono divisi proporzionalmente tra loro: per questo il QFP prevede un certo livello di redistribuzione tra gli stati, separandoli in contributori netti e beneficiari netti. In questa analisi ci concentriamo sui nuovi modelli di redistribuzione secondo cui la politica di coesione, che assorbe un terzo del bilancio europeo, opererà negli stati membri.

Per capire lo schema di redistribuzione utilizzato per il bilancio dell’UE un concetto cruciale è quello della divisione centro-periferia. Quando la politica regionale comunitaria fu inventata nei primi anni Settanta, era previsto che promuovesse uno “sviluppo armonioso” attraverso i territori dell’Europa. Inizialmente, la politica di coesione soddisfaceva i bisogni di un gruppo di regioni meno sviluppate, per la maggior parte distribuite tra gli stati meridionali e l’Irlanda. L’allargamento del 2004 ha creato un nuovo scenario, con l’annessione di un gruppo di stati perlopiù a basso reddito nell’Europa centro-orientale. Questo evento ha modificato considerevolmente le regole che governano lo schema di redistribuzione della politica di coesione: gli stati dell’Europa meridionale hanno dovuto prendere un posto in seconda fila, mentre la politica si è concentrata sullo sviluppo della “nuova” periferia orientale.

Questo stato di cose è cambiato negli anni scorsi . Da una parte, l’accesso al mercato unico, con l’assistenza garantita dalla politica di coesione, ha beneficiato la periferia orientale e ha creato una convergenza economica con il resto d’Europa. Dall’altra parte, la situazione economica e sociale dell’Europa meridionale si è deteriorata dopo la crisi del debito sovrano e, in parte, la crisi dei rifugiati del 2015. Come farà il QFP del 2021-2027 a tenere conto di questi problemi, data la limitata quantità di risorse a disposizione per la politica di coesione?

La proposta di riforma del “metodo di Berlino”

Al cuore del memorandum sul QFP del 2021-2027 pubblicato dalla Commissione europea c’è la riforma del “metodo di Berlino”, ovvero l’insieme dei criteri che dal 1999 hanno regolato gli stanziamenti della politica di coesione. Mentre il metodo in sé è rimasto stabile attraverso gli anni, i suoi risultati sono cambiati a causa dell’allargamento dell’UE del 2004: l’entrata di paesi più poveri ha finito per spostare molte risorse finanziarie dalla periferia meridionale a quella orientale. Nel 2006 il Consiglio dell’UE ha deciso di non modificare il metodo di Berlino: per rispondere ai bisogni dei “vecchi” beneficiari del sud Europa e permettere una transizione morbida al nuovo regime sono state semplicemente previste una serie di eccezioni. Per il QFP del periodo 2014-2020, il metodo di Berlino è stato utilizzato per calcolare una “busta teorica”, che includeva le risorse finanziarie indirizzate a una certa regione. Tutte le regioni europee sono state divise in tre gruppi: sottosviluppate, di transizione e sviluppate.

Il nuovo QFP per il periodo 2021-2027 prevede di utilizzare una formula simile a quella attuale per le regioni più sviluppate, mentre introduce modifiche significative per le regioni meno sviluppate e in transizione.

Nel caso delle regioni sottosviluppate, la formula del 2014-2020 iniziava comparando ogni regione al PIL medio delle regioni NUTS2 dell’Unione europea. La formula poi soppesava questa busta teorica con un “coefficiente di prosperità nazionale”, per prendere in considerazione le risorse disponibili per gli investimenti del governo nazionale nello sviluppo regionale (più era povero lo stato, più era alto questo coefficiente). Per finire, il calcolo prevedeva un “premio” basato sul livello di disoccupazione nella regione (maggiore era il numero dei disoccupati eccedenti la media UE, maggiore era lo stanziamento). La proposta di modifica per il 2021-2027 non incide sul primo aspetto (basato sul PIL regionale) ma cambia gli altri due; le stesse variazioni si applicano alle regioni in transizione.

Da una parte, sono variati leggermente gli indici di prosperità nazionale: il coefficiente degli stati con regioni sottosviluppate è stato ridotto, anche se la diminuzione è stata proporzionalmente meno accentuata per i paesi più poveri. Come mostra la dettagliata analisi del consorzio EoRPA, vale la pena notare che alcuni stati dell’Europa meridionale (Grecia, Spagna e Italia) hanno ora un coefficiente più alto, visto che la crisi dell’euro ha ridotto il loro PIL, mentre la Repubblica Ceca ha un coefficiente più basso. Questa modifica produce un aumento degli stanziamenti per gli stati meridionali.

Dall’altra parte, la Commissione ha proposto di introdurre, in aggiunta al premio per la disoccupazione (che viene bruscamente ridotto da 1494€ a 500€ ai prezzi del 2018, secondo l’EoRPA), nuovi indicatori relativi ai giovani lavoratori, alla sostenibilità ambientale e alla politica migratoria. Conseguentemente, nella distribuzione delle risorse finanziarie la rilevanza delle condizioni sociali delle varie regioni si rafforzerà rispetto al precedente QFP, come mostra la seguente tabella.

Gli indicatori della formula di Berlino

Indicatore	Peso relativo (2014-2020)	Peso relativo (2021-2027)
Clima	–	1%
PIL	86%	81%
Mercato del lavoro, educazione e demografia	14%	15%
Migrazioni	–	3%

Sono previsti delle soglie massime e minime per l’aumento o la riduzione delle risorse finanziarie destinate a uno stato, calcolate come una percentuale degli stanziamenti del 2014-2020. Queste soglie puntano ad assicurare una transizione liscia verso il nuovo periodo di programmazione finanziaria. Anche piccoli aggiustamenti ai criteri di Berlino possono provocare cambiamenti poderosi negli stanziamenti finanziari, che a loro volta potrebbero provocare una reazione politica negli stati colpiti negativamente, come il direttore generale della DG Regio della Commissione europea Marc Lemaître ha recentemente spiegato . Gli stati membri che trarranno benefici dalle modifiche nel metodo di allocazione non potranno ricevere più dell’8% rispetto al loro livello del 2014-2020. All’estremo opposto, gli stati che risulteranno svantaggiati dal cambiamento nei criteri non potranno vedere ridursi i livelli dei loro stanziamenti più del 24% – una soglia considerevolmente più alta di quella attuale (45%). In questo modo, le modifiche agli schemi di redistribuzione, e specialmente i potenziali guadagni netti degli stati membri meridionali, vengono significativamente smorzati.

I vincitori e i perdenti della proposta della Commissione

Se nelle precedenti negoziazioni sul QFP la Commissione europea era sempre molto cauta nel rivelare le implicazioni redistributive delle sue proposte, nel caso del QFP del 2021-2027 ha deciso di pubblicare in anticipo le risorse finanziarie che i nuovi criteri di Berlino renderebbero disponibili per ogni stato membro. La carta mostra i cambiamenti previsti negli stanziamenti del QFP 2021-2027 rispetto all’attuale QFP 2014-2020 (a prezzi costanti del 2018).

Un primo sguardo rivela che ci saranno cambiamenti sostanziali, con un gruppo di paesi che vedrà una considerevole riduzione dei suoi stanziamenti rispetto al precedente periodo finanziario. Questo gruppo di "perdenti" è per la maggior parte composto da stati dell’Europa centro-orientale, come Cechia, Ungheria, Polonia e i paesi baltici. Tra coloro che trarranno vantaggio dal QFP del 2021-2027 ci sarà invece un gruppo di "vecchi" beneficiari della politica di coesione (Italia, Spagna e Grecia). Nel mezzo si trova un gruppo di stati nordici e continentali (Danimarca, Paesi Bassi, Austria, Svezia e Belgio), la cui situazione non cambierà.

Il grafico mostra come cambieranno gli stanziamenti europei in termini di intensità dell’aiuto – una misura basata sulla quantità di supporto finanziario disponibile annualmente, in media, per ogni cittadino di ogni stato membro. Questa prospettiva può far comprendere meglio come cambierà la distribuzione dei fondi: come indica il grafico, la nuova formula permette di contenere la variazione degli stanziamenti pro capite. Rispetto al precedente periodo finanziario, i paesi che vedono diminuire l’intensità di aiutosono raggruppati nell’Europa centro-orientale (Estonia, Slovacchia, Cechia, Polonia, Ungheria). Aumenti meno accentuati sono invece proposti per alcuni stati dell’Europa meridionale: in particolare Grecia, Italia e Spagna, oltre a Romania e Bulgaria.

Conclusioni

I governi europei hanno deciso di non aumentare il budget dell’Unione europea per il periodo 2021-2027, nonostante le conseguenze avverse della grande recessione in molti territori. Di conseguenza, la politica di coesione avrà una coperta troppo corta per soddisfare adeguatamente i bisogni delle periferie orientali e meridionali. Anche se la riforma dei criteri di Berlino prenderà in considerazione il diverso quadro socioeconomico dei paesi dell’Europa del Sud, l’introduzione di una soglia massima per l’aumento dei fondi europei impedirà loro di ricevere stanziamenti molto più considerevoli. Dall’altra parte, i paesi dell’Europa centro-orientale riceveranno non solo meno risorse ma anche più condizionalità politica , che potrebbe alimentare il crescente sentimento euroscettico. Benché la proposta della Commissione risponda a considerazioni politiche, il risultato potrebbe provocare ulteriore risentimento.