Il conflitto del Nagorno Karabakh è stato oggetto di lunghi negoziati di pace fin dal momento del cessate il fuoco tra forze armene e azere, avvenuto nel 1994. L’iniziativa diplomatica è stata finora diretta dal cosiddetto Gruppo di Minsk, costituitosi in seno all’Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (OSCE), e co-presieduto da Francia, Stati Uniti e Russia. La difficoltà di trovare un accordo di pace, e la rilevanza strategica della questione per la sicurezza e la stabilità del Caucaso meridionale, hanno però reso il processo negoziale una questione chiave anche per l’Unione Europea, che si appresta a rafforzare il proprio ruolo nella regione.

Il momento dell’Unione Europea

Il fallimento del recente incontro di Kazan tra il presidente armeno Sargsyan e quello azero Aliyev, ospitato dal presidente russo Medvedev, dove si attendeva una svolta nel processo di pace, ha messo in discussione il formato dei negoziati e aperto la prospettiva dell’intervento di nuovi attori. “Potrebbe essere il momento per l’UE di intervenire: non per sostituire il Gruppo di Minsk, ma per sostenere più attivamente i suoi sforzi”, aveva commentato il 30 giugno in un’intervista al quotidiano Panorama.am Richard Giragosian, direttore del Regional Studies Center (RSC) di Yerevan.

“Quello del Nagorno Karabakh è l’unico conflitto del continente europeo in cui l’UE non ha alcun ruolo”, ha ricordato Giragosian. L’esito negativo del summit del 24 giugno ha reso il Karabakh “un test cruciale per l’impegno, la credibilità e la capacità dell’UE. Lo stadio attuale del processo di pace rappresenta l’ultima chance non solo per il Gruppo OSCE di Minsk ma anche per l’Unione”.

Il messaggio di Catherine Ashton

Nelle settimane successive al summit, oltre alle raccomandazioni da parte di Mosca e dei tre co-presidenti del Gruppo di Minsk, è giunto un messaggio anche da Bruxelles. Il 6 luglio, durante la sessione plenaria del Parlamento Europeo a Strasburgo, l’Alto Rappresentante dell’Unione per gli Affari Esteri e la Politica di Sicurezza, Catherine Ashton, ha elogiato le parti “per aver rinnovato l’impegno nel processo diplomatico e nel trovare una soluzione pacifica. Ma – ha precisato – è necessario vedere di più nei prossimi mesi: le parti devono raddoppiare gli sforzi per raggiungere un accordo prima della fine dell’anno”.

Nel suo discorso, l’Alto Rappresentante ha lodato l’operato del Gruppo di Minsk e confermato “il pieno appoggio agli sforzi di mediazione di Medvedev”, riconoscendo che “la pace in Nagorno Karabakh è di interesse strategico per l’UE: la soluzione del conflitto trasformerebbe il Caucaso del Sud, spianando la strada alla stabilità politica e regionale e offrendo nuove opportunità economiche […] e la regione potrebbe finalmente diventare ciò che sarebbe dovuta già essere: una porta tra Europa e Asia”.

“È nell’interesse dell’UE”, ha continuato la Ashton, “intensificare gli sforzi a sostegno del Gruppo di Minsk. La natura di tale aiuto è oggetto di consultazione col Gruppo stesso e le parti, e sono state avviate regolari consultazioni in merito”. Ma l’impegno europeo si rivolge anche a fasi successive: “L’UE dovrebbe essere pronta ad assumersi responsabilità nell’attuazione della pace in cooperazione col resto della comunità internazionale: dalla ricostruzione allo sminamento, dalla ripresa economica alla sicurezza”.

Un nuovo Rappresentante Speciale per il Caucaso del Sud

Un primo passo in tal senso è stato il ripristino della figura di “Rappresentante Speciale per il Caucaso del Sud”, eliminata nel marzo scorso e ora reintrodotta “per portare avanti, in stretta consultazione coi co-presidenti del Gruppo di Minsk, questi diversi filoni d’azione”.

La decisione è stata annunciata dal Direttore per l’Europa e l’Asia Centrale alla Commissione, Miroslav Lajčák, in un’intervista a Radio Liberty Armenia il 12 luglio: “Bruxelles invierà un nuovo Rappresentante Speciale il cui compito sarà, tra gli altri, [quello di] facilitare la risoluzione dei conflitti dell’area, compreso il Nagorno Karabakh”. Il compito dei Rappresentanti Speciali UE è quello di promuovere le politiche e gli interessi dell’Unione Europea in aree di crisi e svolgere un ruolo attivo per consolidare la pace e lo stato di diritto. In particolare, essi contribuiscono allo sviluppo e rafforzamento della Politica Estera e di Sicurezza dell’UE e consentono all’Unione di diventare un attore più efficace e coerente nello scenario mondiale, garantendo una presenza politica in Paesi e regioni chiave.

Il ripristino della figura dell’Alto Rappresentante si inserisce dunque in un’ottica di assunzione di maggiori responsabilità da parte dell’Unione Europea nella sua azione esterna: “Tra gli Stati membri sta crescendo la convinzione che Bruxelles debba giocare un ruolo politico attivo e visibile: questo è l’unico conflitto nell’area del cosiddetto ‘Vicinato europeo’ nella cui soluzione l’UE non è direttamente coinvolta. Non possiamo costruire relazioni con i vicini orientali e far finta che la questione non esista”, ha sostenuto Lajčák.

Un’eventuale azione europea dipenderà da vari fattori, in particolare dall’andamento dei colloqui: “Una soluzione politica è sul tavolo dei negoziati e aprirà nuovi spazi d’intervento per molti attori, compresa l’UE. Tali passi in ogni caso dipenderanno dalle dinamiche del processo negoziale: se ci sarà un qualche progresso, si aprirà un più ampio campo per la partecipazione dell’UE; in caso contrario, la famiglia europea avrà meno opportunità di fare qualcosa”, ha concluso il diplomatico europeo.

Prevenire il conflitto

Il 26 agosto il Consiglio dell’UE ha annunciato la nomina di Philippe Lefort a “Rappresentante Speciale per il Caucaso del Sud e la crisi in Georgia”. Dal 1° settembre fino al 30 giugno 2012 il diplomatico francese sostituirà dunque sia Peter Semneby (ex Rappresentante per il Caucaso meridionale), sia Pierre Morel (incaricato della crisi georgiana). Il mandato comprende lo “sviluppo dei contatti con governi, parlamenti, altri attori politici chiave, autorità giudiziarie e con la società civile della regione”, si legge nel comunicato stampa del Consiglio. “Il Rappresentante dovrà incoraggiare i Paesi a cooperare su temi d’interesse comune quali le minacce alla sicurezza regionale, la lotta al terrorismo, ai traffici illeciti e al crimine organizzato, e contribuire alla soluzione pacifica dei conflitti in accordo coi principi del diritto internazionale e facilitare l’attuazione di tali soluzioni in stretta cooperazione con le Nazioni Unite, l’OSCE e il Gruppo di Minsk”.

La nomina di un nuovo Rappresentante Speciale per la regione e le ultime dichiarazioni d’intenti delle alte cariche europee rispondono a quanto già raccomandato nel rapporto dell’International Crisis Group dell’8 febbraio scorso e da altri esperti, come sottolineato da Giragosian sul portale Eastern Partnership Community il 26 agosto: “Le continue violazioni del regime del cessate il fuoco e la minaccia di una nuova guerra hanno suscitato la preoccupazione degli analisti e reso evidente la necessità di una più ampia gamma d’attori […] Il coinvolgimento di Bruxelles non è solo plausibile ma anche auspicabile per rafforzare la capacità dei mediatori nel prevenire un altro conflitto nel Caucaso meridionale”.